PPP模式政策解读
一、政府和社会资本合作模式(PPP)实施的背景和意义
2013年，党的十八届三中全会明确指出：“职能转变、优化资源配置、深化改革开放”、“推进公共资源配置市场化，鼓励非公有制企业进入公共服务等特许经营领域”。
为深入贯彻党的十八届三中全会精神，推动社会公共供给良性增加、优化市政项目风险分配、促进创新和公平竞争、突出支出管理和政府性债务化解，国务院、国家发改委、财政部相继下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金【2014】76号)、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）等系列文件，逐步将PPP模式深入向全社会推广。
二、政府和社会资本合作模式(PPP)的定义
根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金【2014】76号)的阐述：“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化”。
《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）进一步明确：“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化”。
三、政府和社会资本合作模式(PPP)主要政策文件
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕34号);
《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号);
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号);
《财政部政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金〔2014〕112号);
《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号);
《财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》（财库【2014】215号）
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号);
《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）
《财政部 环境保护部关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(财建〔2015〕90号);
《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》(财综〔2015〕15号);
《国家发展改革委 财政部关于运用政府投资支持社会投资项目的通知》(发改投资〔2015〕823号);
《财政部 交通运输部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建〔2015〕111号);
《财政部 住房城乡建设部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建〔2015〕29号);
《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)
《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金[2016]92号）
《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）
四、适合采用PPP模式的领域
1.PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。
2.投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。
3、不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。
五、操作模式
1.经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。
2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。
3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。
六、政府职责
1.按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
2.各级财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。
3.政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。
4.为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出每年财政收入的一定比例。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。
5.按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本监测，加快理顺价格水平。加强价格行为监管，既要防止项目法人随意提价损害公共利益、不合理获利，又要规范政府价格行为，提高政府定价、调价的科学性和透明度。
七、社会资本范围
1.已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
2.签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。
八、政府选择社会资本的方式
项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》、《财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。
九、PPP主要交易结构及合同体系
1.交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。
(1)项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。
(2)项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。
(3)相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。
2.合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。
项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。
权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。
交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。
履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。
调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。
附件：广东省ppp项目库审核规程(试行)
附件：关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金【2017】92）